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当PPP模式与气候变化融资相遇

  应对气候变化遇上PPP(即“政府和社会资本合作”),会擦出怎样的火花?近日,兴业银行发布的《绿色金融半年报》显示,PPP的快速发展以及与金融工具的深度结合,成为2017年上半年我国绿色金融市场的一大亮点。在PPP政策的引导下,金融市场积极响应,以绿色PPP为基础衍生出多种金融衍生投融资工具。显然,气候变化融资与PPP模式的结合已经日趋紧密,探索我国PPP模式气候融资,构建合理可用的PPP模式气候融资机制成为当务之急。

  PPP模式气候变化融资机制势在必行

  联合国环境规划署(UNEP)在2016年发布的一份报告中曾测算,截至2050年,发展中国家适应气候变化成本可能会升至每年2800亿美元至5000亿美元,这一数字比此前的估计高出四到五倍。报告称,适应性资金缺口很大,如果不能在额外的创新性资金方面取得进展,这一缺口在未来几十年会继续扩大。

  而近年来,诸多资料显示,我国已经在多个领域广泛应用了PPP模式解决投融资难题。值得注意的是,PPP的发展已经成为难以抵挡之势,《绿色金融半年报》显示,截至2017年3月末,全国PPP综合信息平台项目库入库PPP项目已达12287个,项目总投资额14.6万亿元。

  “拓宽应对气候变化多元化资金来源渠道,通过PPP模式探索财政资金吸引社会资本投入到应对气候变化领域、实现低碳发展成了亟待解决的问题。”中国财政科学研究院相关专家对中国经济导报记者表示。

  实际上,国内相关政策已经不只一次地“撮合”应对气候变化和PPP模式。早在去年,国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中就着重提出了“出台综合配套政策,完善气候投融资机制,更好发挥中国清洁发展机制基金作用,积极运用政府和社会资本合作(PPP)模式及绿色债券等手段,支持应对气候变化和低碳发展工作。”同样,在去年印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中也提出设立绿色发展基金,通过PPP模式动员社会资本。

  “社会资本大量投入到应对气候变化领域,创造出一个节能减排和低碳发展的市场,企业从中获得收益,或许能够实现应对气候变化和低碳发展的良性循环。”E20研究院执行院长薛涛告诉中国经济导报记者。

  正如华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康撰文所言,通过PPP融资模式进行气候融资具有独特的作用。“一是可以弥补财政资金投入不足的问题。PPP模式能够解决的首要问题就是吸引社会资本参与到节能减排领域中来,扩大财政资金撬动社会资本的杠杆作用。二是可以提高低碳融资模式的效率。比起只有政府部门参与提供的公共物品而言,公私合作的PPP模式能够有效利用私人部门高效的管理水平,提高整体公共服务的效率。三是可以改进政府管理职能。”

  构想容易落地难

  据悉,当前一些西方发达国家和国际组织已经开始将PPP模式应用到节能减排和应对气候变化以及促进低碳发展的领域,在这方面积累了不少经验。例如,重点关注减少温室气体排放的英国绿色投资银行(GIB),实质上就起到了PPP+绿色金融实验室的作用,它在为项目量身定制融资方案的同时尽可能地保证模式的可复制性,进而不断推动符合气候和环境诉求的项目落地。

  “就目前实际情况来说,国内还没有在气候变化领域的PPP项目实践。可能已经有人在做碳减排的相关PPP机制设计,相关政策也有了一些提示性内容,但这都只是一些超前的举措,想要真正落地并没有那么容易。”薛涛告诉中国经济导报记者。

  在薛涛看来,碳是一种负外部性产品,其本身并没有价值,除非它通过政策强制的方式(比如《京都议定书》)被真正地货币化,才能够实现与PPP模式进行对接,通过这一模式对碳减排进行机制设计,从而实现应对气候变化的最终目的。“但是目前我国的碳交易市场还是试点阶段,并不成熟,现有的CDM(清洁发展机制)基金也不像以前那么活跃,各省如何进行碳排放总量的上限核定仍是未知,在这样的前提下进行PPP模式的气候融资机制设计,难度很大。”

  与此同时,有专家直言,由于CDM项目财政直接投入比例高,财政资金引导私人资本的杠杆作用弱,在一定程度上影响了低碳经济实现加快发展。据悉,当前我国支持低碳发展的政策,主要还是停留在以财政支持为主的层面上,对私人部门和金融行业的激励措施不足,难以撬动大量私人资本投入到低碳发展领域,社会资本尚停留在停滞阶段。

  据了解,气候融资作为应对气候变化的关键环节,目前尚没有专门的、统一的气候融资管理体制机制。尤其是近两年不断被提及的PPP气候融资,由于涉及私人部门资金的进入及监测监管,以及国际气候谈判中的气候融资的核算,尚缺乏健全完善的制度安排。

  多管齐下建立健全PPP气候融资机制

  据《绿色金融半年报》,PPP模式与绿色金融已经有一些融合的“苗头”出现,在这样的形势下,在全国碳市场即将启动之际,加快PPP模式气候变化投融资虽然面临一些实际困难,但毕竟是时代所需,是实现低碳发展的必选路径之一。

  那么,就我国而言,应该怎样去设计一个合理可用的PPP气候变化融资机制?

  “加强顶层法律设计是关键。”贾康表示,可酝酿制定《应对气候变化PPP融资法》。学习借鉴欧美国家气候立法做法,在广泛调查研究的基础上,首先从应对气候变化的办法、制度、细则、条例开始,经过实践运行最终上升到专门法律。通过国家层面的气候立法,明确政府与市场的职责,通过CDM融资为法律提供财力保障,有效约束地方政府发展经济的短期行为,减少气候融资政策波动对“转方式、调结构”造成的冲击,提振发展低碳、节能、环保产业的信心。

  贾康建议,可以考虑设立一支PPP气候融资种子基金,由中国清洁机制发展基金管理中心经营。此类基金可以由政府和私人部门按比例共同出资组建,一般由政府先认购碳基金一定数目的份额,其余份额由相关私人部门自由认购。

  也有专家直言,机构设置不可缺。可以在国务院成立专门PPP融资管理机构,如PPP专业委员会或PPP推进办公室,形成在中央政府统一领导下,由地方政府、PPP推进机构和行业组织共同构成的PPP项目运作管理模式。“同时下设专门的PPP气候融资领导和推广机构,隶属相关部委,如PPP气候融资管理委员会。”该专家建议。

  国际社会的减排经验启示人们,完善的碳排放权市场体系是PPP模式吸引资金、匹配供求的行之有效的手段。当前欧洲、美国等地都建立起比较成熟的排放权市场,碳资产的交易规模逐年放大,吸引了投资机构、国际组织、环保组织和低碳企业等各方面的资金与技术。“要加快建立全国统一的碳排放权市场体系,以尽快建立中国自己的碳交易定价权,促进我国低碳产业的发展。”薛涛呼吁。

  正如国家主席习近平所指出的,未来,中国将进一步加大控制温室气体排放力度,争取到2020年实现碳强度降低40%~45%的目标。中国愿意继续承担同自身国情、发展阶段、实际能力相符的国际责任。在应对气候变化的路上,PPP必将锦上添花,为“中国目标”的实现提供新动力和新路径。

作者:公欣
来源:中国经济导报
时间:2017-08-11